论通用航空机场塔台管制员执照管理规则的改革与创新路径

宁夏理工学院 交通运输（机场运行）吴军磊（本科学生）

韩军，北京广慧金通教育集团产业副教授

宁夏回族自治区石嘴山市大武口区星海镇宁夏理工学院

1660706023@qq.com

19509522170

摘要： 随着我国“十四五”规划对通用航空（以下简称“通航”）发展提出更高要求，通航产业迎来历史性机遇。然而，通航机场塔台管制员的人才短缺问题日益凸显，成为制约其安全、高质量发展的关键瓶颈之一。本文立足于国家促进通航发展的战略背景，深入剖析现行基于CCAR-66部的管制员执照管理体系与通航机场运行特点不匹配的深层次矛盾。论文创新性地提出，应构建独立的、符合通航实际需求的《通用航空机场塔台管制员执照管理规则》。核心改革设想包括：确立“分类管理、差异授权”原则，将特定专业学历作为培训合格证的有效替代，建立基于运行风险的差异化技能标准，并构建“学历教育-执照认证-职业发展”一体化的校企协同育人长效机制。本文旨在通过制度创新，打通专业人才培养与就业通道，保障通航运行安全，为激发通航市场活力、实现“两翼齐飞”的民航强国目标提供人才支撑。

关键词： 通用航空；塔台管制员；执照管理；规则改革；分类管理；校企合作；人才培养

引言

通用航空作为国家战略性新兴产业，是民用航空业的重要组成部分，对促进经济结构升级、保障社会民生、服务应急救援具有不可替代的作用。国家《“十四五”通用航空发展专项规划》明确将通航提升至与运输航空“两翼齐飞”的战略高度，并提出“放管结合、以放为主、分类管理”的监管新思路。近年来，在政策驱动下，低空旅游、娱乐飞行、工农林作业等通航新业态蓬勃发展，通航市场主体活力显著增强。

然而，在通航基础设施快速布局（截至2021年底，全国通用机场达370个）的同时，专业人才短缺问题，特别是通航机场塔台管制员的匮乏，已成为制约行业健康可持续发展的“卡脖子”难题。现行主要针对运输航空繁忙机场设计的空中交通管制员执照标准（CCAR-66部），其高门槛、长周期、严要求的特性，与通航机场“小、慢、轻、简”的运行特点存在显著错位。这种“一刀切”的管理模式，不仅抬高了通航机场的人力成本，更堵塞了相关专业院校毕业生的入职通道，导致“机场等人才”的尴尬局面。

因此，亟需在深入理解国家政策导向和通航运行规律的基础上，研究制定一套专门适用于通用航空机场的塔台管制员执照管理规则。本文旨在系统论证此项改革的必要性、可行性，并提出具体、富有创新性的规则设计构想与实施路径，以期为行业管理部门的决策提供参考，助力我国通航产业真正“飞起来、热起来”。

第一章 国家战略与通航发展新态势：改革的历史机遇

1.1 国家政策顶层设计为通航发展注入强劲动力

“十四五”时期是我国通航发展的关键窗口期。《“十四五”通用航空发展专项规划》作为纲领性文件，其核心在于推动通航发展由部门行为、行业行为向政府行为、社会行为转变，形成全社会共促通航发展的合力。民航局“一二三三四”总体工作思路中，明确将通航作为与运输航空并重的“一翼”，其战略定位空前提升。特别是“放管服”改革的深化，如7×24小时“阳光审批”、应急救援“绿色通道”等举措，极大优化了通航运营环境。这些顶层设计为包括人才政策在内的通航深层制度改革创造了前所未有的有利条件。

1.2 通航市场活力迸发对专业人才提出迫切需求

当前，我国通航产业正从传统作业向消费驱动转型。低空旅游航线超百条，航空运动、私人飞行等新消费模式日益普及。截至2021年底，599家通航企业和3018架在册航空器构成了庞大的市场基础。通航机场作为网络节点，其保障能力直接决定产业生态的健康度。塔台管制作为飞行服务的核心环节，其人员素质关乎安全与效率。市场规模的扩张和业态的多元化，对塔台管制员的数量和质量都提出了更高、更紧迫的要求，现行人才供给模式已难以适应。

1.3 军地民协同与科技创新催生新的管理思路

低空空域管理改革的推进，以及无人机等新技术的融合运行，使得空域使用更加复杂多元。这要求通航管制员不仅要掌握传统程序管制技能，还需具备应对多种航空器协同运行的能力。军地民协同共治的模式，也启示通航人才管理需要更加开放、灵活，能够融入地方经济发展大局。传统的、相对封闭的管制员培养和认证体系，需要向更贴近产业实际、更能调动社会教育资源的方向改革。

第二章 现实困境与瓶颈分析：现行管制员执照体系与通航实践的脱节

2.1 通航机场运行特点与管制需求分析

与运输航空机场相比，通用航空机场具有显著不同的特征：

规模小、流量低： 占地面积小，起降架次少，空域活动相对简单。

航空器性能差异大： 主要运行中小型、低速航空器，对跑道要求低（甚至可使用草地、简易跑道）。

管制复杂性低： 多数通航机场仅需实施程序管制，无需雷达等复杂监视手段，指挥情境相对标准化。

因此，通航机场塔台管制工作的核心是保障本场及周边有限空域内的飞行秩序和安全，其对管制员的要求应侧重于基本管制程序、通话用语、情景意识和应急处置能力，而非应对高密度、大流量混合运行的复杂指挥技能。

2.2 CCAR-66部执照要求与通航岗位的不匹配性

现行CCAR-66部《民用航空空中交通管制员执照管理规则》主要针对的是运输航空机场的管制员，其要求与通航岗位存在多处脱节：

 培训门槛过高： 规则要求完成“规定的专业培训”并取得合格证。这类培训通常指向民航局认定的特定培训机构的长期、高成本课程，其内容深度和广度远超多数通航机场的实际需求。

 技能考核标准单一： 技能考核标准往往基于大型机场的运行场景，未能体现通航机场的特色和差异，导致培养出来的人才“高能低用”，且考核通过率受限。

 经历要求不适用： 规则中对管制经历的要求，在通航机场难以完全满足，形成“无经历不能拿照，无照不能获得经历”的死循环。

这种“高射炮打蚊子”式的管理，造成了资源的浪费和人才的错配。

2.3 人才短缺对通航安全与发展的制约效应

执照门槛过高直接导致：

 人才供给不足： 符合CCAR-66部全项要求的管制员更倾向于选择职业发展前景更广阔的运输机场，导致通航机场一将难求。

 人力成本高昂： 即便聘请到持照管制员，其薪酬期望也往往超出许多中小通航企业的承受能力。

 安全风险潜藏： 部分通航机场可能因人员短缺而出现岗位配备不齐或由未充分授权人员承担指挥任务的情况，埋下安全隐患。

 制约机场建设： 人才瓶颈也反过来影响了地方政府和企业投资建设通航机场的积极性。

第三章 改革的核心设想：构建《通用航空机场塔台管制员执照管理规则》

3.1 确立“分类管理、差异授权”的立法基本原则

新规则的核心指导思想应彻底贯彻国家“分类管理”理念。明确将通用航空机场塔台管制员执照与运输航空机场管制员执照进行分离管理，建立独立的资质认证体系。根据通航机场的起降量、空域复杂度、航空器类型等因素，进一步细分管制员授权范围（如仅限目视气象条件下程序管制、增加特定机型或作业类型的管制权限等），实现精准授权。

3.2 创新准入条件：以学历教育部分替代专业培训

这是改革的关键突破点。针对第七条“完成规定的专业培训，取得有效的培训合格证”，提出替代方案：

 认可特定专业学历： 规定凡取得国家承认的“通用航空航务”专业或“机场运行”专业大学专科（含）以上毕业证书者，可视同已完成规则要求的专业培训，可直接获得参加通航机场塔台管制员执照理论考试的资格。

 理论依据： 上述专业的课程体系已涵盖航空法规、航空气象、飞行原理、空中交通管制基础、机场运营管理等核心知识，与通航管制员的基础知识要求高度契合。此举将高等教育与职业准入有效衔接，充分利用了现有教育资源。

3.3 构建基于运行风险的差异化技能考核标准

技能考核应紧密结合通航实际：

 开发专用考核大纲： 基于通航机场典型运行场景（如本场训练、游览飞行、农林作业等）制定技能考核标准，重点评估申请人的程序执行能力、陆空通话、冲突解脱和特情处置能力。

 模拟机与实操结合： 广泛运用成本较低的桌面模拟机或基于计算机的培训设备进行考核，辅以本场实操观察，降低考核成本，提高适用性。

 考委资质特定化： 建立通航管制员技能考核委任代表制度，选拔具有丰富通航运行和管制经验的人员担任考官。

3.4 优化体检与英语要求

在确保安全底线的前提下，可考虑适当调整：

 体检标准差异化： 参照通航飞行员体检标准，制定更适合通航管制岗位的体检要求，避免不必要的过高标准。

 英语要求务实化： 对于主要服务国内运行、无国际飞行计划的通航机场，可明确其管制员英语等级要求侧重于基本陆空通话能力，而非复杂的航空英语。

第四章 改革效益与协同机制：释放人才红利，赋能产业发展

4.1 直接效益：破解人才短缺与就业难题

 畅通就业渠道： 为通用航空航务、机场运行等专业毕业生开辟了清晰的职业路径，极大提升了专业吸引力和学生就业率。

 保障人才供给： 显著扩大通航管制员的供给池，有效满足全国数百个通航机场的人才需求，为机场安全运行提供人力保障。

 降低用人成本： 使通航企业能够以更合理的成本招募到合格的管制人才，提升经营效益。

4.2 产业带动效应：激发市场活力

 促进机场网络建设： 稳定的人才供给将增强各方投资建设通航机场的信心，加速形成覆盖全国的通航基础设施网络。

 支撑新业态发展： 为低空旅游、城市空中交通（UAM）等新业态的落地提供可靠的地面保障支持。

 提升安全水平： 实现管制员的持证上岗和规范管理，从源头上提升通航运行的安全裕度。

4.3 构建校企合作育人长效机制

规则改革将催生更深层次的产教融合：

 课程体系对接： 推动院校根据新规则的要求，优化相关专业的课程设置，确保教学内容与岗位需求无缝衔接。

 共建实训基地： 鼓励通航企业、机场与院校合作建设管制模拟实训室，提供实习岗位，实现“教学-实训-就业”一体化。

 师资双向流动： 建立行业专家进课堂、教师企业实践的制度，提升人才培养的实战性。

民航管理部门可牵头制定校企合作指导标准，对合作成效显著的院校和企业给予政策倾斜。

第五章 实施路径与政策建议

5.1 立法推进与试点先行

建议民航局尽快启动《通用航空机场塔台管制员执照管理规则》的立法程序。可选取低空空域管理改革试点省份或通航产业基础较好的地区先行先试，积累经验，完善细则，再逐步向全国推广。

5.2 配套制度建设

 制定实施细则和咨询通告： 明确执照申请、考试、考核、签注、管理的具体流程和标准。

 建立培训认可机制： 对于非指定专业毕业生或社会人员，建立一套标准化的、周期较短、成本较低的过渡性培训与认证渠道。

 完善继续教育体系： 规定持照人员的复训和考核要求，确保其知识技能持续更新。

5.3 监管模式转变

从“事前审批”为主转向“事中事后监管”为主。加强对通航机场管制员资质符合性和运行安全性的监督检查，利用大数据等技术手段进行风险预警，确保放权而不放任。

5.4 宣传与共识凝聚

加强对新规则的解读和宣传，向行业、院校和社会公众阐明改革的意义和内容，争取广泛理解和支持，形成推动改革的合力。

结论

构建独立的《通用航空机场塔台管制员执照管理规则》，是顺应国家通航发展战略、破解行业发展瓶颈、提升安全治理能力的必然要求。本次改革设想的核心在于坚持“分类管理”原则，通过制度创新，将学历教育与职业资格有效挂钩，降低不合理的准入门槛，打通人才培养与供给的堵点。这不仅能立即缓解通航机场管制员短缺的燃眉之急，长远看，更有助于形成产教融合、良性互动的通航人才生态，为我国通航产业在新发展阶段实现高质量、可持续发展注入源源不断的人才动能。机遇当前，亟需行业主管部门勇于担当、锐意改革，尽快推动此项利国利民的政策落地生根，开花结果。

来源：吴军磊，仅供学习参考，无商业用途。